航空应急救援之台湾经验（二）

作者: 时间:2020-03-11

来源：飞行邦

2008年汶川大地震，给全中国老百姓带来巨大的伤痛和警示，促使人们直接面对一个事关重大而又紧迫的问题，就是国家应急救援体系的建设。我们认为，建立以直升机为主体的航空应急救援体系，已经到了刻不容缓的地步。

建设航空应急救援体系可以说是一项如同作战性质的任务,需要在国家层面从全局高度进行策划。必须立足中国现有国情,以人为本,走出一条有专业特色的国家航空应急救援新途径。

航空应急救援体系的建立,可从以下环节着手：

一、尽速全面规划并启动国家航空应急救援体系建设。

提高国家航空救援能力是一项复杂的工程,为进一步提高推动项目的技术含量,要尽快启动航空应急救援体系建设,选取和制定可实施的项目计划,并列入国家财政预算之中。

二、设立国家航空应急救援的专责管理机构。

航空应急救援的专业性强，专业技术和后勤保障复杂，管理和指挥难度大,不能只采临时且不具专业的组织编制,要有专门管理机构。建议在国家所设的应急救援部门下，设立航空管理机构,专责航空应急救援管理。国家和各省（自治区）、市、县要相应修订各类应急方案,将航空应急救援的内容全面规划充实。最终建立起统一指挥、分级负责;平灾结合、政企双管;功能齐全、先进可靠;反应灵敏、运转高效;的国家航空应急救援体系。

综合上述的建议和看法，我们看看台湾地区近二十年来，在航空应急救援体系建立后，是如何运作，以及遇到些什么样的问题和推动过程。

经过「八掌溪事件」的惨痛教训，2005年整编出统一运作的「空中勤务总队」，正式确立了台湾地区-航空应急救援体系的方向和目标；并充分发挥集中运作、统一调度、有效管理的最高指导方针。

当建立起完善的体系后，是如何顺利且有效率的执行任务？有了适当的起降基地，完成了各机型的整备和改装，编制成军了一流飞行团队和机务维修人员，并且陆续完成了各项严格的专业训练；然而，后续的整体空中应急救援勤务，并非如想象中的立即顺利推展下去；而是在摸索、学习和改进的过程中，一步步成长起来的。

以下归纳为：指、管、通、勤（情）四个方向；并按中国国内现有整体实际环境，逐一的进行分析和说明。

一、指-「指挥」：

国内航空应急救援体系的指挥系统建立，攸关着整个救援工作的遂行和成效；从中央设置的专责-搜救指挥中心到省（自治区）、市、县，由区域乃至地方分支，都需要建立起一定权责的指挥系统。中央以下可按：现行地区（例如：东北、西北、西南、东南、华东、华北、中南等地区）方式划分权责；省（自治区）以下按：市、县，并详细依地方区域涵盖范围和地理环境等特殊因素，逐一设定指挥等级和编制人（物）力。

航空应急救援指挥讲求：对任务明确判断、对决心准确下达、对命令确切执行。搜救指挥中心要对接受的任务，进行评估和审核，尤其要有对任务地区的地理环境、障碍物分布、天气变化等因素，具有专业判断和分析的能力，并不是对所有的救援申请都要核可；毕竟，空中应急救援是一项十分宝贵的公共资源，绝不能任意的浪费。过去台湾的应急救援资源，在草创初期就曾被严重浪费过；经过多年的经验累积和检讨改进，如今才有这般完善的运作。

航空应急救援指挥工作讲究的是：专业的航空知识、专业的航空技能、专业的航空素养，切忌外行领导内行。各级搜救指挥中心建制编组，其指挥官可由地方最高行政首长兼任，下设：首席航空救援负责人，此席位应以曾从事飞行工作或具有航空救援专业者为优先考量。

上一级指挥中心要对下一级指挥充分授权，指挥者要对执行者充分信任；毕竟，唯有在第一线工作的机组员，才是最了解全般实际状况的执行者；例如：飞机机况、天候变化和各种可能的突发状况;当然，救援勤务执行机组也要对任务负有使命感，并对搜救指挥中心负责。如此上行下效，整体的应急救援工作才能顺利执行，达成使命。

二、管-「管制」：

航空应急救援的管制工作又可区分为：空中管制和地面管制。

空中管制，就是由任务执行区域的搜救指挥中心，统一对空中航勤（情）的监管服务，并适时提供最新的情资给任务机作判断和执行。航行中，各级航管和机场塔台单位，提供相关的航情咨询服务（尤其是气象资料），并且对任务机进行飞航管制。

空中管制工作是航管等相关单位，给予应急救援任务机的空中航行安全保障；任务机对于航管的管制，也必须严格遵行，遇有任何航情变化，应该随时反映，使整个空中行动顺利进行，安全进出目标区。

目视航路图的测绘、制定和颁布（由民航局统一负责策划执行），攸关整体通用航空的航行安全，尤其在直升机应急救援工作上。一般应急救援险情发生的地方，其所处位置大多发生在复杂的地理环境中，而此环境的天气变化一般较为复杂；例如：陆路交通不易到达的山区、偏远丘陵地形、临海区域等，或航管无线电周率无法涵盖的区域；这时候目视航路图的功能，将可以协助飞行员和航管人员，进行有效的航路判断和引导。

应急救援直升机执行任务时，大多的时、空环境是处在恶劣状态中，一份有效且明确的目视航路图，能提供任务机组员安全和快速的到达目标区执行工作；而航行管制单位也能按目视航路图，提供可靠的航情信息服务，并进行安全有效的空中引导和管制。

地面管制，对航空应急救援而言，凡空中管制以外的航情信息提供和服务，都可归纳为地面管制。空中无线电无法覆盖的范围，就应该设法增设地面人工管制中继电台；使一般临时突发的应急救援状况发生时，可以有效的对空中航机进行管制服务，并使用时间隔离报告方式管控，加上完善的目视航路图计划，如此任务将能顺利进行。

大型且较大范围的地区型灾害发生时，地面管制点的建立和布署就更重要；它的设立能有效支持空中管制和通信之不足，尽可能的协助消除死角；布署得当,将能发挥事半功倍的效果。

三、通-「通信」：

指挥和管制工作的遂行，十分依赖「通信」网络的畅通，尤其在这个信息科技发达的年代。指挥中心的信息来源，几乎全是经由电子通信设施传输而来，不论是有线或无线（包含卫星电话）的通信设备，都要有能力支撑起搜救指挥中心的通信网络需求。所以「通信」设施的建立和应用，对定点开设的指挥中心是不成问题；但是对通信网络无法涵盖的区域，仍还需要具备丰富的经验和专业的技术来支应。

当一个地区面临到大范围的航空应急救援工作时，指挥、管制、通信要能相互配合，使整个陆对空、空对空、空对陆、陆对陆之间的通信畅通无碍，救援工作才能按计划顺利进行。在固定的通信基地台、航管管制的无线电台、空中航空器的无线电通信等，彼此之间在任一环节上，若因「通信因素」无法正常通联，小则造成任务无法顺利进行，大则恐怕会影响到整体的飞行安全；尤其是在复杂的地理环境，和恶劣的天气变化时。

要如何妥善规划和布署「通信因素」之不足？归纳说明如后：

1、以目视航路图为判断依据，研判出整个应急救援的「通信死角」，整合出所有可用的陆、空通信资源，按装备的通信功率和功能特性，逐一规划「地面中继台」和「地面ACT（航空管制台）」，并设专人管制和使用。

2、对多个或不同地理环境的「目标区」，小范围区域，则设立「地面ACT」；大面积区域，则分配指定飞机担任「空中ACT」，透过UHF、VHF、FM等各种频道周率，妥善分配使用，保证全面的「通信」畅通无阻，使指挥和管制工作推展顺利。

3、广大区域的应急救援任务发生时，因覆盖面积大，无线电的通信死角可能更多，为了能全般指挥掌握所有的应急救援动态情况，「搜救指挥中心」的相关首长，必要时可以将指挥中心转移到航空器上，便于在空中直接指挥运作。

按照任务实际需求，适时调整布署，无论在任何状况下，应急救援任务的指挥官，都必须把「通信资源」列为重要的成败指标，审慎的规划和运用。

四、勤(情)-「勤务（情资）」：

航空应急救援的后勤支援工作十分繁琐复杂，并不亚于军队作战的「后勤辎重」布署。凡是属于平时定点建立的所有指挥机构、空中（地面）管制台、通信基地台、飞机维修站、油料补给站等固定设施，都需要制定出一套后勤支援运输管理体系；毕竟，当前国家的通航机场、直升机起降点不足，也欠缺合理的整体分配规划。若发生大面积级别的灾情，仍须完成并制定出一套，经由空中和地面的运输转移方案，能先行快速的进入任务地区，随时待命对所有的航空器和地面勤务进行支援，以应不时之需。

若是未来在国家的通航机场与直升机起降点建设规划时，能审慎的评估策划所有起降点（机场），并充分考量点与点之间的距离和地理相关位置，将固定的勤务支援站分配得当；如此，临时移动的勤务支援点将能减少，整体救援的效率提高，运作的人力与成本也能得到有效合理的控制。

临时勤务支援点的开设，争取选择在地面交通运输方便、地形场地开阔、水源和油料补给便捷的区域，同时尽可能做到不扰民的要求；毕竟，群众的大量聚集，将会对救灾工作产生一定的影响。

前面提到的「情资」，就是指透过陆、空通信方式，从灾区传达出来的各项信息，提供给搜救指挥中心对灾情的判断，并做出进一步的任务布署和指示。

「情资」更重要的是：由地面和空中随时提供灾区内的天气资料，多半采目视侦查报告，因此对天气的判断经验是非常重要。

航空勤务（情资）支援，是遂行空中应急救援的根本；平时的妥善安排与布署，灾时将能顺利获得完善齐全的支援，使救援工作达到-事半功倍的最大期许。

台湾地区整体地貌-高山、丘陵地形多于平原，三千多米以上的高山纵贯南北，形成近三百多公里长的中央山脉；西部飞航目视走廊，公、民用航空器往来频繁，山区地形复杂，通信死角遍布许多地区。经过多年的实际经验累积和场站经营管理，「空中勤务总队」已在：航空搜救指挥、空中飞行管制、陆空联合通信、任务后勤支援等工作，做妥最完善的整备，并不断持续的吸收外来的经验和知识，结合地区特性，期使航空应急救援工作达成率，有朝一日能做到完美的百分之百。

预防重于一切，防灾、减灾仍是对全体民众的宣达重点；但我们要在平时持续做好一切准备，以因应任何可能发生的灾变，使广大民众免受灾害之苦，并保障人民生命财产的安全无虑。

正当全中国大力推动通航产业发展之际，航空应急救援工作的开展，需要靠中央与地方政府共同规划，并大力扶持地方通航企业，使之愿意支持航空应急救援工作，造福民众。并且,要能建立起:航空应急救援工作讲究的是"合作",而非"竞争"的共识和认知。若能在初期尽速完成策划，达成政府和民企合作、企业和企业间合作的协议;并形成：政府出台政策与土地资源，民间通航企业支持航空器提供，共同布署出合理完善的场站网点，完成有效的航空资源整合。相信在不久的将来，中国也能同世界先进国家一样，在航空应急救援领域，占有一席地位，整体国家形象也将会大幅提升到一定的高度。